Intervento del Presidente in occasione dell'apertura della prima sessione dei lavori della 16° Riunione dei Presidenti dei Parlamenti dei Paesi del G7 dal titolo 'Controllo parlamentare e sicurezza nazionale'
Presidente Regan, cari colleghi,
credo che la nostra riflessione sul ruolo che i Parlamenti possono e devono esercitare sulle questioni relative alla sicurezza nazionale debba partire da tre questioni complementari:
a) che cosa si intende per sicurezza interna ed esterna e come essa va perseguita;
b) come si conciliano le esigenze di sicurezza figlie della nostra epoca con i valori e i principi fondamentali iscritti nelle nostre costituzioni e nelle convenzioni europee ed internazionali;
c) attraverso quali strumenti i Parlamenti esercitano in questo ambito le proprie funzioni di indirizzo e controllo.
In merito alla prima questione, ritengo che la sicurezza non costituisca un autonomo diritto ma piuttosto un interesse generale e una condizione necessaria per garantire l'esercizio degli altri diritti e libertà fondamentali.
Nella Costituzione italiana - ma non solo in questa - il concetto di sicurezza è richiamato più volte, è declinato in modi diversi, ma sempre in stretto rapporto al godimento di altri diritti o libertà.
Insomma è difficile sostenere l'esistenza di un diritto fondamentale alla sicurezza, astratto e fine a sé stesso: il cittadino è sicuro - e dovrebbe sentirsi sicuro - quando fruisce effettivamente di tutti i beni costituzionalmente garantiti.
Non è un caso che le maggiori minacce alla sicurezza interna e molti dei comportamenti criminosi nascano soprattutto da fattori di rischio presenti nelle nostre società: le diseguaglianze, la marginalizzazione, il disagio economico e sociale, il senso di esclusione, il razzismo,a dimostrazione del fatto che la sicurezza è un concetto quasi "residuale", che dipende da quanto lo Stato sia in grado di rimuovere gli ostacoli al godimento effettivo dei diritti e delle libertà.
Ciò significa che - pur non rinunciando ovviamente alla necessaria azione di contrasto al terrorismo e in generale alla criminalità organizzata - per perseguire la sicurezza dobbiamo privilegiare, con un maggiore investimento politico e finanziario, la prevenzione, la coesione e la responsabilizzazione sociale, i processi di integrazione, inclusione reinserimento e deradicalizzazione delle persone considerate a rischio.
Perché la sicurezza nel suo senso più ampio e nella sua accezione più complessa è un qualcosa che va costruito giorno dopo giorno attraverso un'azione ramificata dello Stato in numerosi e diversi ambiti. Costruiamo sicurezza quando investiamo con convinzione e in modo lungimirante in cultura e istruzione. Perché quando combattiamo la dispersione scolastica (per citare un fenomeno doloroso del mio Paese), quando assicuriamo una formazione di qualità, quando rendiamo le nostre scuole luoghi di dialogo, incontro e crescita, favoriamo processi di coesione e armonia sociale. Costruiamo sicurezza quando mettiamo in campo tutte le misure necessarie per garantire a tutti condizioni di vita dignitose. Costruiamo sicurezza quando le nostre società, le nostre politiche, permettono ai cittadini di avere fiducia nelle istituzioni e nel futuro e quando ognuno sente di avere la possibilità di esprimere il meglio di sé contribuendo così al benessere dell'intera comunità. Costruiamo sicurezza quando facciamo in modo che la rassegnazione ceda il passo alla speranza.
Un insieme di interventi che devono essere attuati a partire dalle istituzioni più vicine al cittadino - nel caso dell'Italia, ma credo anche dei vostri Paesi, dai comuni - con progetti di rigenerazione urbana e sociale che partano dalle periferie, quelle fisiche e quelle esistenziali.
Infatti è nelle città che tendono a concentrarsi e a risultare più evidenti e drammatiche le "fratture" sociali, i processi di esclusione e la creazione di aree di degrado o di veri e propri ghetti in cui si alimentano i fattori di rischio.
Dobbiamo lavorare per rinsaldare quelle fratture, prevenirle, per rimuovere le cause del degrado e dell'esclusione. Questo è possibile anche facilitando e rafforzando il dialogo, l'ascolto, il rispetto tra le varie componenti delle nostre società. Non dobbiamo mai dimenticare, infatti, l'importanza, nella costruzione di una comunità coesa, del confronto e dello scambio, così come è fondamentale che non si elevino muri di incomprensione, indifferenza e distacco al suo interno. Consolidare il senso di coesione e di appartenenza a un'unica comunità, a una comunità solidale, che si parla, dialoga, si comprende: è questo il primo vero scudo di sicurezza delle nostre società e una delle principali responsabilità, di chi fa politica e si occupa della cosa pubblica
Vengo alla questione della conciliazione tra la sicurezza e i valori e principi iscritti nelle nostre costituzioni, nelle convenzioni e Carte europee ed internazionali.
Sono convinto che i nostri Paesi non debbano accettare alcun arretramento nella tutela dei diritti e delle libertà fondamentali.
Mi rendo conto di quanto sia difficile la ricerca di strategie efficaci e lungimiranti in un'epoca segnata dall'incertezza, dal caos e dalla minaccia terroristica, fenomeni che alimentano un diffuso senso di insicurezza nelle persone e spingono alcuni a porre il tema della sicurezza come "diritto soggettivo autonomo" vero e proprio.
So bene quanto la politica possa essere influenzata dalla componente emotiva, ma sono altrettanto convinto che se noi fondiamo il nostro agire sulla percezione della sicurezza, inevitabilmente produciamo politiche che più che essere "per la sicurezza" sono "securitarie" e quindi limitate nello sguardo.
Noi dobbiamo combattere il terrorismo, in tutte le sue forme, restando dentro la legge, dentro le nostre Costituzioni. Perché il modo in cui lo Stato fronteggia un'emergenza di tale entità incide poi sugli orientamenti, sulla struttura e sulla coscienza di una collettività. Non illudiamoci che ciò non accada.
E perciò è fondamentale che ogni limitazione o deroga dei diritti riconosciuti dall'ordinamento sia temporanea, proporzionata e limitata a situazioni di reale pericolo o emergenza, perché altrimenti l'emergenza si normalizza, e quando l'emergenza si normalizza il potere tende a concentrarsi, indebolendo così le garanzie dei cittadini.
Muoversi sull'onda della percezione, inoltre, conduce al rischio di vagheggiare irraggiungibili e astratti Stati di prevenzione - prevenzione di qualsiasi potenziale situazione di rischio - il che avrebbe come conseguenza paradossale quella di autorizzare lo Stato a dilatare i suoi compiti e il suo occhio in ogni sfera della società, comprimendo le nostre libertà.
Vorrei fare ora un esempio concreto, che riguarda l'Unione europea: mi riferisco alla proposta attualmente in discussione di estendere i periodi di sospensione del normale funzionamento dello Spazio Schengen e, in particolare, del ripristino dei controlli alle frontiere interne. Compromettere la libera circolazione delle persone, una delle prime acquisizioni non meramente economiche del processo di integrazione, sarebbe un segnale grave, soprattutto per i nostri cittadini, e un passo verso la disgregazione dell'Unione.
Credo che sia invece prioritario nella lotta al terrorismo un migliore coordinamento a livello internazionale ed europeo tra i servizi di intelligence nazionali, superando le lacune messe tragicamente in evidenza in numerosi casi.
Così come considero evidente l'urgenza di approvare provvedimenti, a tutti i livelli appropriati, volti a ridurre la capacità delle organizzazioni terroristiche e della criminalità organizzata di finanziarsi, stabilendo regole comuni rigorose per i controlli sul denaro contante in entrata o in uscita dall'UE, sul riciclaggio e sulla confisca.
Sicurezza interna e sicurezza esterna sono due aspetti da affrontare in un'ottica integrata. Dobbiamo decidere che democrazie vogliamo essere: democrazie aperte e pluralistiche o democrazie chiuse e protette.
Credere in un modello di società aperta e pluralista significa anche respingere la concezione secondo cui ogni Stato si percepisce come una fortezza assediata circondata da potenziali nemici, che magari diventa poi presupposto di politiche e provvedimenti definiti "di sicurezza" ma che poco hanno a che vedere con la reale sicurezza dei cittadini.
Significa quindi puntare sulla risoluzione pacifica dei conflitti, sulla difficile ma necessaria pratica del dialogo e della negoziazione, sulla cooperazione anziché sul conflitto. I popoli non sono mai interessati alle guerre. Se queste intervengono, ciò accade per lo più per iniziativa di élite, gruppi di potere che sfuggono al controllo popolare. Questa è la vera ragione per la quale sino a oggi due paesi pienamente democratici non si sono mai affrontati in un conflitto armato.
Il controllo democratico delle relazioni internazionali e degli apparati chiamati a garantire la sicurezza interna ed esterna degli Stati, un tempo dominio riservato degli esecutivi, è una delle grandi conquiste della nostra epoca e delle più forti garanzie per la pace. I Parlamenti hanno avuto in passato un ruolo centrale nell'affermare questo principio e sono chiamati oggi a rinnovarne la centralità, di fronte alle nuove sfide lanciate alle nostre democrazie.
Quello della sicurezza, soprattutto in questa fase storica, è un terreno su cui si misura la qualità non solo del rapporto tra individuo e autorità, ma anche quello tra Parlamento e Governo. Certo, non sempre è facile assicurare sul piano pratico il giusto equilibrio fra il controllo parlamentare e le esigenze di riservatezza, efficienza, rapidità richieste all'azione di contrasto alle minacce interne ed esterne alle nostre democrazie. Proprio per questo, ritengo molto utili riunioni come la nostra per consentire uno scambio di esperienze e di buone pratiche parlamentari in questo delicato settore.
Nel mio paese è vigente da ormai più di un decennio una disciplina riguardante il controllo parlamentare sulle attività di intelligence che credo possa offrire spunti di interesse per la nostra discussione. La legge infatti istituisce due servizi di informazione, uno per la sicurezza interna e l'altro per la sicurezza esterna del paese. Entrambe le strutture fanno capo al Governo: la legge tuttavia prevede che l'attività delle due agenzie sia oggetto di periodiche relazioni ad un Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica costituito da cinque deputati e cinque senatori scelti in modo da rappresentare paritariamente la maggioranza e l'opposizione. La legge prevede inoltre che la presidenza del Comitato sia attribuita ad un esponente dell'opposizione. Sulla base di questa disciplina, nel corso degli anni il Comitato ha dato buona prova di sé, riuscendo a coniugare le necessarie esigenze di riservatezza (le riunioni del Comitato di norma non sono pubbliche) con un'attività di controllo parlamentare provvista di grande continuità ed ampiezza. Va anche detto che la legge prevede una disciplina molto stringente dei casi nei quali il Governo può stabilire la segretezza di determinate informazioni, disponendo che tale decisione debba in ogni caso essere motivata e adottata per un tempo limitato. È essenziale a questo proposito sottolineare che nel caso di controversie sulla correttezza delle decisioni adottate dal Governo, l'ultima parola spetti ad un organo imparziale e terzo quale la Corte costituzionale.
Ho citato questo esempio perché sono molto interessato ad avere uno scambio con i colleghi oggi qui presenti per conoscere quali sono le esperienze svolte nei rispettivi ordinamenti per rafforzare gli strumenti del controllo parlamentare. Non esistono ovviamente soluzioni ottimali, adatte a ogni situazione. Le democrazia rifiuta del resto l'idea di governo perfetto, propria dei regimi autoritari, e questo vale anche per le azioni volte ad assicurare la sicurezza delle nostre comunità. Sono tuttavia convinto che questo essenziale valore potrà essere davvero garantito solo se condiviso e costruito insieme a tutti i cittadini. E i Parlamenti oggi hanno un ruolo decisivo da svolgere per assicurare che questo accada. Perché sono luoghi in cui grazie al confronto può prendere vita una riflessione vera e forte sul significato della parola "sicurezza", e quindi sulle politiche più giuste e lungimiranti da perseguire.
Intervento del Presidente in occasione dell'apertura della prima sessione dei lavori della 16° Riunione dei Presidenti dei Parlamenti dei Paesi del G7 dal titolo 'Controllo parlamentare e sicurezza nazionale'
Presidente Regan, cari colleghi,
credo che la nostra riflessione sul ruolo che i Parlamenti possono e devono esercitare sulle questioni relative alla sicurezza nazionale debba partire da tre questioni complementari:
a) che cosa si intende per sicurezza interna ed esterna e come essa va perseguita;
b) come si conciliano le esigenze di sicurezza figlie della nostra epoca con i valori e i principi fondamentali iscritti nelle nostre costituzioni e nelle convenzioni europee ed internazionali;
c) attraverso quali strumenti i Parlamenti esercitano in questo ambito le proprie funzioni di indirizzo e controllo.
In merito alla prima questione, ritengo che la sicurezza non costituisca un autonomo diritto ma piuttosto un interesse generale e una condizione necessaria per garantire l'esercizio degli altri diritti e libertà fondamentali.
Nella Costituzione italiana - ma non solo in questa - il concetto di sicurezza è richiamato più volte, è declinato in modi diversi, ma sempre in stretto rapporto al godimento di altri diritti o libertà.
Insomma è difficile sostenere l'esistenza di un diritto fondamentale alla sicurezza, astratto e fine a sé stesso: il cittadino è sicuro - e dovrebbe sentirsi sicuro - quando fruisce effettivamente di tutti i beni costituzionalmente garantiti.
Non è un caso che le maggiori minacce alla sicurezza interna e molti dei comportamenti criminosi nascano soprattutto da fattori di rischio presenti nelle nostre società: le diseguaglianze, la marginalizzazione, il disagio economico e sociale, il senso di esclusione, il razzismo,a dimostrazione del fatto che la sicurezza è un concetto quasi "residuale", che dipende da quanto lo Stato sia in grado di rimuovere gli ostacoli al godimento effettivo dei diritti e delle libertà.
Ciò significa che - pur non rinunciando ovviamente alla necessaria azione di contrasto al terrorismo e in generale alla criminalità organizzata - per perseguire la sicurezza dobbiamo privilegiare, con un maggiore investimento politico e finanziario, la prevenzione, la coesione e la responsabilizzazione sociale, i processi di integrazione, inclusione reinserimento e deradicalizzazione delle persone considerate a rischio.
Perché la sicurezza nel suo senso più ampio e nella sua accezione più complessa è un qualcosa che va costruito giorno dopo giorno attraverso un'azione ramificata dello Stato in numerosi e diversi ambiti. Costruiamo sicurezza quando investiamo con convinzione e in modo lungimirante in cultura e istruzione. Perché quando combattiamo la dispersione scolastica (per citare un fenomeno doloroso del mio Paese), quando assicuriamo una formazione di qualità, quando rendiamo le nostre scuole luoghi di dialogo, incontro e crescita, favoriamo processi di coesione e armonia sociale. Costruiamo sicurezza quando mettiamo in campo tutte le misure necessarie per garantire a tutti condizioni di vita dignitose. Costruiamo sicurezza quando le nostre società, le nostre politiche, permettono ai cittadini di avere fiducia nelle istituzioni e nel futuro e quando ognuno sente di avere la possibilità di esprimere il meglio di sé contribuendo così al benessere dell'intera comunità. Costruiamo sicurezza quando facciamo in modo che la rassegnazione ceda il passo alla speranza.
Un insieme di interventi che devono essere attuati a partire dalle istituzioni più vicine al cittadino - nel caso dell'Italia, ma credo anche dei vostri Paesi, dai comuni - con progetti di rigenerazione urbana e sociale che partano dalle periferie, quelle fisiche e quelle esistenziali.
Infatti è nelle città che tendono a concentrarsi e a risultare più evidenti e drammatiche le "fratture" sociali, i processi di esclusione e la creazione di aree di degrado o di veri e propri ghetti in cui si alimentano i fattori di rischio.
Dobbiamo lavorare per rinsaldare quelle fratture, prevenirle, per rimuovere le cause del degrado e dell'esclusione. Questo è possibile anche facilitando e rafforzando il dialogo, l'ascolto, il rispetto tra le varie componenti delle nostre società. Non dobbiamo mai dimenticare, infatti, l'importanza, nella costruzione di una comunità coesa, del confronto e dello scambio, così come è fondamentale che non si elevino muri di incomprensione, indifferenza e distacco al suo interno. Consolidare il senso di coesione e di appartenenza a un'unica comunità, a una comunità solidale, che si parla, dialoga, si comprende: è questo il primo vero scudo di sicurezza delle nostre società e una delle principali responsabilità, di chi fa politica e si occupa della cosa pubblica
Vengo alla questione della conciliazione tra la sicurezza e i valori e principi iscritti nelle nostre costituzioni, nelle convenzioni e Carte europee ed internazionali.
Sono convinto che i nostri Paesi non debbano accettare alcun arretramento nella tutela dei diritti e delle libertà fondamentali.
Mi rendo conto di quanto sia difficile la ricerca di strategie efficaci e lungimiranti in un'epoca segnata dall'incertezza, dal caos e dalla minaccia terroristica, fenomeni che alimentano un diffuso senso di insicurezza nelle persone e spingono alcuni a porre il tema della sicurezza come "diritto soggettivo autonomo" vero e proprio.
So bene quanto la politica possa essere influenzata dalla componente emotiva, ma sono altrettanto convinto che se noi fondiamo il nostro agire sulla percezione della sicurezza, inevitabilmente produciamo politiche che più che essere "per la sicurezza" sono "securitarie" e quindi limitate nello sguardo.
Noi dobbiamo combattere il terrorismo, in tutte le sue forme, restando dentro la legge, dentro le nostre Costituzioni. Perché il modo in cui lo Stato fronteggia un'emergenza di tale entità incide poi sugli orientamenti, sulla struttura e sulla coscienza di una collettività. Non illudiamoci che ciò non accada.
E perciò è fondamentale che ogni limitazione o deroga dei diritti riconosciuti dall'ordinamento sia temporanea, proporzionata e limitata a situazioni di reale pericolo o emergenza, perché altrimenti l'emergenza si normalizza, e quando l'emergenza si normalizza il potere tende a concentrarsi, indebolendo così le garanzie dei cittadini.
Muoversi sull'onda della percezione, inoltre, conduce al rischio di vagheggiare irraggiungibili e astratti Stati di prevenzione - prevenzione di qualsiasi potenziale situazione di rischio - il che avrebbe come conseguenza paradossale quella di autorizzare lo Stato a dilatare i suoi compiti e il suo occhio in ogni sfera della società, comprimendo le nostre libertà.
Vorrei fare ora un esempio concreto, che riguarda l'Unione europea: mi riferisco alla proposta attualmente in discussione di estendere i periodi di sospensione del normale funzionamento dello Spazio Schengen e, in particolare, del ripristino dei controlli alle frontiere interne. Compromettere la libera circolazione delle persone, una delle prime acquisizioni non meramente economiche del processo di integrazione, sarebbe un segnale grave, soprattutto per i nostri cittadini, e un passo verso la disgregazione dell'Unione.
Credo che sia invece prioritario nella lotta al terrorismo un migliore coordinamento a livello internazionale ed europeo tra i servizi di intelligence nazionali, superando le lacune messe tragicamente in evidenza in numerosi casi.
Così come considero evidente l'urgenza di approvare provvedimenti, a tutti i livelli appropriati, volti a ridurre la capacità delle organizzazioni terroristiche e della criminalità organizzata di finanziarsi, stabilendo regole comuni rigorose per i controlli sul denaro contante in entrata o in uscita dall'UE, sul riciclaggio e sulla confisca.
Sicurezza interna e sicurezza esterna sono due aspetti da affrontare in un'ottica integrata. Dobbiamo decidere che democrazie vogliamo essere: democrazie aperte e pluralistiche o democrazie chiuse e protette.
Credere in un modello di società aperta e pluralista significa anche respingere la concezione secondo cui ogni Stato si percepisce come una fortezza assediata circondata da potenziali nemici, che magari diventa poi presupposto di politiche e provvedimenti definiti "di sicurezza" ma che poco hanno a che vedere con la reale sicurezza dei cittadini.
Significa quindi puntare sulla risoluzione pacifica dei conflitti, sulla difficile ma necessaria pratica del dialogo e della negoziazione, sulla cooperazione anziché sul conflitto. I popoli non sono mai interessati alle guerre. Se queste intervengono, ciò accade per lo più per iniziativa di élite, gruppi di potere che sfuggono al controllo popolare. Questa è la vera ragione per la quale sino a oggi due paesi pienamente democratici non si sono mai affrontati in un conflitto armato.
Il controllo democratico delle relazioni internazionali e degli apparati chiamati a garantire la sicurezza interna ed esterna degli Stati, un tempo dominio riservato degli esecutivi, è una delle grandi conquiste della nostra epoca e delle più forti garanzie per la pace. I Parlamenti hanno avuto in passato un ruolo centrale nell'affermare questo principio e sono chiamati oggi a rinnovarne la centralità, di fronte alle nuove sfide lanciate alle nostre democrazie.
Quello della sicurezza, soprattutto in questa fase storica, è un terreno su cui si misura la qualità non solo del rapporto tra individuo e autorità, ma anche quello tra Parlamento e Governo. Certo, non sempre è facile assicurare sul piano pratico il giusto equilibrio fra il controllo parlamentare e le esigenze di riservatezza, efficienza, rapidità richieste all'azione di contrasto alle minacce interne ed esterne alle nostre democrazie. Proprio per questo, ritengo molto utili riunioni come la nostra per consentire uno scambio di esperienze e di buone pratiche parlamentari in questo delicato settore.
Nel mio paese è vigente da ormai più di un decennio una disciplina riguardante il controllo parlamentare sulle attività di intelligence che credo possa offrire spunti di interesse per la nostra discussione. La legge infatti istituisce due servizi di informazione, uno per la sicurezza interna e l'altro per la sicurezza esterna del paese. Entrambe le strutture fanno capo al Governo: la legge tuttavia prevede che l'attività delle due agenzie sia oggetto di periodiche relazioni ad un Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica costituito da cinque deputati e cinque senatori scelti in modo da rappresentare paritariamente la maggioranza e l'opposizione. La legge prevede inoltre che la presidenza del Comitato sia attribuita ad un esponente dell'opposizione. Sulla base di questa disciplina, nel corso degli anni il Comitato ha dato buona prova di sé, riuscendo a coniugare le necessarie esigenze di riservatezza (le riunioni del Comitato di norma non sono pubbliche) con un'attività di controllo parlamentare provvista di grande continuità ed ampiezza. Va anche detto che la legge prevede una disciplina molto stringente dei casi nei quali il Governo può stabilire la segretezza di determinate informazioni, disponendo che tale decisione debba in ogni caso essere motivata e adottata per un tempo limitato. È essenziale a questo proposito sottolineare che nel caso di controversie sulla correttezza delle decisioni adottate dal Governo, l'ultima parola spetti ad un organo imparziale e terzo quale la Corte costituzionale.
Ho citato questo esempio perché sono molto interessato ad avere uno scambio con i colleghi oggi qui presenti per conoscere quali sono le esperienze svolte nei rispettivi ordinamenti per rafforzare gli strumenti del controllo parlamentare. Non esistono ovviamente soluzioni ottimali, adatte a ogni situazione. Le democrazia rifiuta del resto l'idea di governo perfetto, propria dei regimi autoritari, e questo vale anche per le azioni volte ad assicurare la sicurezza delle nostre comunità. Sono tuttavia convinto che questo essenziale valore potrà essere davvero garantito solo se condiviso e costruito insieme a tutti i cittadini. E i Parlamenti oggi hanno un ruolo decisivo da svolgere per assicurare che questo accada. Perché sono luoghi in cui grazie al confronto può prendere vita una riflessione vera e forte sul significato della parola "sicurezza", e quindi sulle politiche più giuste e lungimiranti da perseguire.